בבית משפט העליון                                                                     בג"ץ

בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק

בענין:                   1. עיריית כרמיאל

                   2. עיריית עכו

                   3. עיריית טבריה

כולם ע"י ב"כ עוה"ד א. פיש ו/או ר. בן-ארי (בר רב האי) ו/או ג. ויזל-סבן ו/או ד. גולדשטיין ו/או ת. גוטגולד-כהן ו/או ע. הוכרמן ו/או נ. עווד-עראף ו/או י. הריס ו/או     י. אדלר ו/או ע. אלוני ו/או ג. שפר (יופה)

משד'  מוריה  50  חיפה  34572

טל: 04-8371505 פקס: 04-8370231                    

העותרות

-  נ  ג  ד  -

1. ממשלת ישראל

2. משרד האוצר

3. היועץ המשפטי לממשלה

ע"י ב"כ מפרקליטות המדינה רח' צאלח א-דין 29 ירושלים טל: 02-6466590, פקס: 02-6467011

המשיבים

עתירה למתן צו על תנאי

מוגשת בזה עתירה למתן צו על תנאי נגד המשיבים שיבואו ויתנו טעם, אם יש בידם:

-      מדוע לא ייקבע קריטריון סביר, אחיד ושוויוני להענקת הטבות מס לישובים המצויים בצפון הארץ בשטח איום טילי הקטיושה מדרום לבנון, ובתוך כך יוענקו לתושבי העותרות הטבות מס כפי הניתנות כיום לישובים בצפון הארץ, כאמור בסעיף 11(ב)(1) ובתוספת הראשונה חלק א' לפקודת מס הכנסה.

-      מדוע לא יפורסמו המלצות הצוות המקצועי שמונה במשרד האוצר בנושא קביעת קריטריונים להטבות מס בישובים.

לאחר שמיעת העתירה יתבקש בית המשפט הנכבד לעשות את הצו על-תנאי למוחלט.

ואלה טעמי העתירה:

א. הצדדים

1.    העותרות 1-3 הן רשויות מקומיות בצפון הארץ.

1.1. העותרת מס' 1 הינה עיריית כרמיאל. כרמיאל מרוחקת כ-18 ק"מ מן הגבול הבינלאומי הצפוני של ישראל עם מדינת לבנון. במהלך מלחמת לבנון השניה, ספגה כרמיאל כ-200 פגיעות טילי קטיושה בתחומה. על-פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסווגת כרמיאל באשכול סוציו-אקונומי 6.

1.2. העותרת מס' 2 הינה עיריית עכו. עכו מרוחקת כ-20 ק"מ מן הגבול הבינלאומי הצפוני של ישראל עם מדינת לבנון. במהלך מלחמת לבנון השניה, ספגה עכו כ-120 פגיעות טילי קטיושה בתחומה. על-פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסווגת עכו באשכול סוציו-אקונומי 4. על-פי סעיף 11(ב)(3)(ד) לפקודת מס הכנסה זכאים תושבי עכו לזיכוי חלקי ממס הכנסה, בשיעור נמוך משמעותית מזה המוחל על ישובים סמוכים דוגמת נהריה.

1.3. העותרת מס' 3 הינה עיריית טבריה. טבריה מרוחקת כ-25 ק"מ מן הגבול הבינלאומי הצפוני של ישראל עם מדינת לבנון. במהלך מלחמת לבנון השניה, ספגה טבריה כ-200 פגיעות טילי קטיושה בתחומה. על-פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסווגת טבריה באשכול סוציו-אקונומי 4.

2.    המשיבים מס' 1 ו-2 הם הרשויות האחראיות על קביעת מדיניות גביית המס ומתן ההנחות ממס, המעוגנת כיום בפקודת מס הכנסה. ביום 26.3.06 הוקם במשיב מס' 2 צוות מקצועי בנושא קביעת קריטריונים להטבות מס בישובים, שהמלצותיו אמורות להוות בסיס להצעת חוק ממשלתית בנושא הטבות מס לישובים.

3.    המשיב מס' 3 הינו היועץ המשפטי לממשלה והוא משיב ראוי בעתירה זו כפי שנפסק בבג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר ואח', פ"ד נא(4) 367, בעמ' 381-380.

ב. העתירה

4.    הדין מכיר בזכות להנחה ממס הכנסה בשיעור 13% על-בסיס תושבות ביישובים פריפרייאלים, אשר רובם ככולם נמנו על ההגדרה ההיסטורית של "ישובי קו עימות".

5.    סעיף 11(ב)(1) לפקודת מס הכנסה, קובע כי "מי שהיה במשך כל שנת המס תושב ביישוב המפורט בתוספת הראשונה בחלק א', זכאי באותה שנה לזיכוי ממס בשיעור של 13% מהכנסתו החייבת מיגיעה אישית עד לסכום של 197,040 שקלים חדשים" (להלן: "הנחת התושבות").

בחלק א' של התוספת הראשונה לפקודת מס הכנסה (להלן: "התוספת") מעוגנת רשימת הישובים הבאה:

אביבים, אבירים, אבן מנחם, אדמית, אור הגנוז, אילון, אלקוש, בית הלל, הרעם, בצת, בר יוחאי, גורן, גוש חלב, געתון, גרנות הגליל, גשר הזיו, דובב, דישון, דלתון, דן, דפנה, הגושרים, הילה, זיו הגליל, זרעית, חוסן, חניתה, חורפיש, יערה, יפתח, יראון, כברי, כפר בלום, כפר גלעדי, כפר יובל, כפר סאלד, כרם בן זמרה, לימן, מטולה, מירון, מלכיה, מנות, מנרה, מעונה, מעיליה, מעין ברוך, מעלות תרשיחא, מצובה, מרגליות, משגב עם, מתת, נאות מרדכי, נהריה, נטועה, סאסא, סער, ספסופה, עבדון, עין יעקב, עלמה, עמיר, עראמשה, פאסוטה, פקיעין, פקיעין החדשה, צבעון, צוריאל, ראג'ר, ראש הנקרה, ריחניה, רמות נפתלי, שאר ישוב, שדה אליעזר, שדה נחמיה, שומרה, שלומי, שמיר, שניר, שתולה.

6.    כל הישובים שתושבות בהם מזכה בהנחת התושבות הם ישובים המצויים בצפון הארץ, רובם ככולם נכללו בהגדרה ההיסטורית של "קו עימות", שנקבעה, כעיקרון, על-פי מבחן מרחק 9 הקילומטרים מגבול הלבנון (ראו למשל בג"ץ 5193/99 קיבוץ יחיעם נ' ממשלת ישראל, פורסם במאגר נבו).

7.    בעבר היתה סמכות קביעת הישובים שתושביהם ייהנו מהנחת התושבות נתונה לשר ונקבעה בתקנות, אולם בחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב והמדיניות הכלכלית לשנת 2003-2004), תשס"ג-2002 (להלן: "חוק ההבראה"), בוטלה סמכות השר להתקין תקנות בנושא זה והנחת התושבות, לרבות רשימת היישובים שייהנו ממנה עוגנו בפקודת מס הכנסה עצמה.

8.    בתוספת מצויינים הישובים בשמותיהם, ונעדר הקריטריון שהביא להכללת הישובים בתוספת. יחד עם זאת, המכנה המשותף למרבית הישובים הוא היותם ישובי "קו עימות" ההיסטורי, קרי, לפי מבחן 9 הקילומטרים. גם דברי ההסבר לתיקון פקודת מס הכנסה בחוק ההבראה מציינים זאת גלויות (הצ"ח הממשלה תשס"ג 25, 262 בעמ' 326): 

"מוצע... לקבוע כי הטבות המס יינתנו רק לתושבי יישובים בקו העימות...".

§      העתק העמוד הרלוונטי מתוך הצעת חוק ההבראה מצורף ומסומן "א".      

9.    "קו העימות" ההיסטורי, ועמו מבחן 9 הקילומטרים ההיסטורי, עלו בשעתו בקנה אחד עם תכליתה של הנחת התושבות, לסייע לתושבים הנהנים ממנה ולישוביהם לשאת בעומס הבטחוני המוטל עליהם, על היבטיו השונים (בג"ץ 678/88 כפר ורדים נ' שר האוצר, פ"ד מג(2) 501, בעמ' 505).

10. אלא שמאז פקעה החלטת הממשלה מס' 207 מיום 13.4.03 בנושא  ישובי קו העימות בצפון, ועמה הנספח לה, "רשימת ישובי קו העימות בצפון", אין עוד כל משמעות משפטית למונח "ישובים בקו העימות", מה עוד שנוכח  המצב הבטחוני, העדר "רצועת בטחון" בדרום לבנון והאיום שהתממש לירי ארטילרי על כל צפון הארץ, אין כל הבדל בין העומס הבטחוני המוטל על ישובים הנמנים בתוספת ושהוכרו בעבר כ"ישובי קו עימות", לבין העומס הבטחוני המוטל על העותרות, שנפקדו ממנה.   

§      העתק החלטת הממשלה מיום 13.4.03 מצורף ומסומן "ב".

11. החלטת הממשלה התקפה לגבי הטבות לישובי הצפון הינה זו מיום 14.9.06 שעניינה "תכנית לחיזוק הצפון וחיפה", בה נמנים כישובים הזכאים לסיוע כל אלה המצויים במחוז הצפון (נפות: צפת, כנרת, יזרעאל, עכו, גולן) ובתחום נפת חיפה.

§      העתק החלטת הממשלה מיום 14.9.06 מצורף ומסומן "ג".

12. עם החלפת החלטות הממשלה שהגדירו את "ישובי קו עימות" כזכאים לטיפול מיוחד, בהחלטת הממשלה החלה על כל מחוז הצפון (לרבות נפת חיפה), אין עוד כל ספק כי כל הישובים העונים להגדרה ההיסטורית של "קו עימות", זהים לרשויות המקומיות העותרות במובן האיום או העומס הבטחוני. רק בפקודת מס הכנסה נותר מבחן "קו העימות" כמבחן רלוונטי, אולם ברור כי הוא אינו רלוונטי עוד ולפיכך המצב המשפטי בפקודת מס הכנסה מהווה פגיעה שלא כדין בזכויות העותרות וציבור תושביהם, מהווה הפליה אסורה ואינו יכול לעמוד.

13. יצויין, כי בפועל, בהעדר הבדלים מבחינת העומס הבטחוני בין הרשויות המקומיות העותרות לבין ישובים סמוכים הנכללים בתוספת, סובלות העותרות מהגירה שלילית לטובת ישובים סמוכים, פיחות ניכר עד הפסקה מוחלטת בבניה למגורים וקושי בהבאת יוזמות תיירותיות ותעסוקתיות.

14. יצויין, כי ביום 3.12.06 פנו העותרות אל ראש הממשלה וטענו לפניו כי קריטריון "9 הקילומטרים" למתן הטבות לישובים בצפון אינו רלוונטי עוד. התשובה שנתקבלה ממשרד ראש הממשלה היתה כי בעקבות הלחימה בצפון החליטה הממשלה כי היא "מעמידה בראש סדר עדיפויותיה את חיזוק ופיתוח הצפון וחיפה..." וכי "ישובי 'קו עימות' בצפון... נכללו בעבר במספר תכניות ממשלתיות רב תחומיות" אולם האחרונה שבהן הסתיימה בסוף שנת 2003.

העתק מכתב העותרות מיום 3.12.06 מצורף ומסומן "ד".

העתק מכתב משרד ראש הממשלה מיום 8.2.07 מצורף ומסומן "ה".

15. לעותרות ידוע כי ככל הנראה בהמלצת היועץ המשפטי לממשלה ובין היתר בעקבות עתירות שהוגשו לבית משפט נכבד זה (בג"ץ 8300/02 נסר נ' ממשלת ישראל ואחרות הנשמעות במאוחד) מונה במשרד האוצר ביום 26.3.06 צוות מקצועי לבחינת נושא קביעת קריטריונים למתן הנחת התושבות, שהמלצותיו אמורות לשמש בסיס להצעת חוק ממשלתית בנושא הטבות מס לישובים.

§      העתק כתב המינוי לצוות המקצועי מצורף ומסומן "ו".

§      העתק החלטת בית המשפט הנכבד מיום 9.7.07 בתיקים המאוחדים שבראשם בג"ץ 8300/02 מצורף ומסומן "ז".

16. למיטב ידיעת העותרות, הצוות המקצועי במשרד האוצר פעל לפי כתב המינוי, אולם המלצותיו (או למצער, טיוטת המלצותיו) נגנזו ולא הובאו לדיון אל שולחן הממשלה.

17. אי-דיון בהמלצות הצוות המקצועי, בד בבד עם הותרת המצב המשפטי כפי שהוא מעוגן בתוספת לפקודת מס הכנסה, משמעו הנצחה של מצב משפטי פגום, המהווה פגיעה קשה בעותרות ובתושביהן, ומהווה הפליה חמורה לרעת העותרות ביחס לישובים אחרים, הנהנים מהטבות כלכליות משמעותיות, בשעה שאין שוני רלוונטי ביניהם.

ג. טיעון משפטי

18. העותרות יטענו כי התוספת, המכילה רשימה של ישובים שתושביהם נהנים מהטבות מס משמעותיות מבלי שהותווה קריטריון מתאים וסביר שתכליתו ראויה.

19. העותרות יטענו כי ההוראות הנוכחיות בפקודת מס הכנסה המעגנות את הנחת התושבות פוגעות בזכותן ובזכות תושביהן לשוויון ביחס לישובים האחרים המופיעים בתוספת, שכן התוספת מפלה בין ישובים שונים בצפון הארץ ללא הצדקה ושלא כדין.

20. כן יטענו העותרות כי ההוראות הנוכחיות בפקודת מס הכנסה המעגנות את הנחת התושבות פוגעות בזכותן הקניינית ובזכות תושביהן לקנין, מביאה לעזיבת תושבים ולהקפאת יוזמות, והכל לטובת ישובים אחרים המנויים בתוספת.

21. עוד יטענו העותרות כי מתן הטבות מס לישובים מסויימים ומניעתן מישובים סמוכים, בשעה שאין כל יסוד להבחנה מוצדקת בין הישובים הללו, משמעה התערבות פסולה ובלתי חוקית של השלטון המרכזי בשגשוגן ובפיתוחן של הרשויות המקומיות העותרות ביחס לישובים סמוכים.

הזכות לשוויון

22. זכותו של פלוני לקבל יחס זהה לזה שמקבלים אחרים כמותו, ומשאין בנמצא "שוני רלוונטי", הוכרה כזכות יסוד במשפט הישראלי, שבמקרים המתאימים גם חקיקה תיסוג מפניה (בג"ץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון נ' הכנסת (11.5.06, פורסם במאגר נבו).

23. בית המשפט הנכבד הוא המוסמך להורות על ביטולה של חקיקה ראשית במקום שהיא בזכויות חוקתיות שלא על-פי תנאי פסקת ההגבלה (ראו למשל: בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367; בג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הבטחון, פ"ד נג(5) 241; בג"ץ 1030/99 ח"כ אורון נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נו(3) 640, בעמ' 660).

24. בנסיבות הענין, פקודת מס הכנסה מגדירה את "קבוצת השוויון" של האזרחים בצפון הארץ הזכאים ליהנות מהנחת התושבות, לפי הקריטריון – הפסול אליבא דידנו – של "ישובי קו עימות". כפי שהובהר לעיל, מונח זה, השאול מהחלטת ממשלה ישנה שלא חודשה, הינו מחד, חסר משמעות משפטית, ומאידך, בלתי רלוונטי ושרירותי מבחינה מהותית.

25. משגילתה הממשלה דעתה, במסגרת החלטתה מיום 14.9.06 (נספח "ג" לעיל), כי אין הבדל בין ישובי מחוז הצפון לענין הצורך בטיפול מיוחד ובהטבות הכרוכות בכך, שוב אין כל נימוק סביר להפליה המעוגנת בתוספת לפקודת מס הכנסה בין ישובים שונים במחוז זה.

26. הפגיעה הקשה בזכות החוקתית לשוויון, המביאה לתחושה קשה של קיפוח והפליה, אינה יכולה להמשך (נא ראו החלטת בית משפט נכבד זה מיום 9.7.07 בבג"ץ 8300/02 גדבאן נסר נ' ממשלת ישראל).

פסקת ההגבלה

27. ניתן להשקיף על תכלית הנחת התושבות שבפקודת מס הכנסה בשתי אספקלריות.

27.1.             האחת, תכלית החוק ביום החקיקה, היתה ללא ספק ליתן הטבה כלכלית לתושבי קו העימות. באספקלריה זו, ולאור השתנות מצב הפיסי כמוסבר לעיל, תכלית זו, הפוגעת בזכות לשוויון והמפלה שלא כדין בין ישובים סמוכים שדינם אחד – אינה ראויה עוד.

הלכה היא, שתכליתו של כל דבר חקיקה הינה להגשים את זכויות האדם שהן מושכלות יסוד במשפט המדינה, ולפיכך ייחשב לחוקתי רק דבר חקיקה שתכליתו "מכוונת להגשים יעדים חברתיים אשר השגתם עולה בקנה אחד עם אופייה של החברה כמדינה על זכויות האדם" (בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, בעמ' 548).

27.2.             השניה, תכלית החקיקה ביום הפירוש, שאז אין ספק כי היא מיועדת להיטיב עם תושבי הצפון ולהעניק להם תמריץ למגורים באזור עליו מוטל עומס בטחוני רב. תכלית זו הינה תכלית ראויה, אולם אספקלריה זו מחייבת את המסקנה כי האמצעי שנבחר על-ידי המחוקק: מתן הנחת תושבות לחלק מישובי הצפון בלבד, אינו האמצעי המתאים להגשמת התכלית.

28. בספרו עומד פרופ' ברק (הנשיא בדימ') על ההבחנה בין האספקלריות הללו ומניח "כי החוק 'מדבר תמיד' (ongoing acts), וכי תכלית החוק היתה לפרשו לפי תכליתו ביום הפירוש ולא ביום החקיקה" (א' ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 274). מכאן או מכאן, אין ספק כי הוראות פקודת מס הכנסה לגבי הנחת התושבות בצפון – אינן יכולות לעמוד.

29. כפי שנרמז לעיל, מבחן המשנה הראשון של עילת המידתיות, "מבחן הקשר הרציונלי", אינו מתקיים בענייננו. על-פי מבחן זה נדרש כי האמצעי שהחוק נקט בו (הנחת תושבות ביישובי קו העימות) יתאים להגשמתה של המטרה שהחוק מבקש להגשימה (הקלות ממס לתושבי הצפון). ניכר, כי "האמצעי" המתייחס רק לחלק מן היישובים המחייבים התייחסות, אינו מתאים להגשמת התכלית.

30. גם החובה לבחור את האמצעי שפגיעתו פחותה אינו מתקיים כאן, שכן מתחייב כי החוק לא יפגע בזכות השוויון מעבר לנדרש להשגתה של התכלית הראויה, וההפליה בין ישובי הצפון שדינם אחד אינה מקיימת גם את מבחן המשנה השני.

31. גם מבחן המשנה השלישי, "מבחן התוצאה המידתית", אינו מתקיים בענייננו. על-פי מבחן זה נדרש כי יתקיים יחס ראוי בין התועלת הצומחת מהשגת התכלית לבין הנזק הנגרם מהפגיעה בזכות החוקתית.

32. אין צורך להכביר מילים לגבי תחושת ההפליה ועוצמות הפגיעה הנלוות אליה, עליהן עמד בית משפט נכבד זה במספר הזדמנויות – 

"הצורך לקיים שוויון הוא חיוני לחברה ולהסכמה החברתית שעליה היא בנויה. השוויון שומר על השלטון מפני השרירות. אכן, אין לך גורם הרסני יותר לחברה מאשר תחושת בניה ובנותיה, כי נוהגים בהם איפה ואיפה. תחושת חוסר השוויון היא מהקשה שבתחושות. היא פוגעת בכוחות המאחדים את החברה. היא פוגעת בזהותו העצמית של האדם.

בבג"ץ 953/87 פורז נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד מב (2) 309, בעמ' 332.

33. ואולם בנסיבות הענין כאן אין הנזק מתמצה בתוצאותיה הפוגעניות הידועות של הפליה, כי אם הינו בעל השלכות רחבות יותר, ובין השאר מביא להפרת שיווי המשקל שבין הישובים השונים שבצפון, לרבות מעבר של תושבים מן הרשויות המקומיות העותרות אל ישובים סמוכים בהן הם יכולים ליהנות מהנחת התושבות, ומירידה תלולה ביוזמות העסקיות והתיירותיות ברשויות העותרות.

34. מבחינה זו, הסלקטיביות שבפקודת מס הכנסה בין ישובים שאין יסוד להפליה ביניהם, מהווה התערבות שלא כדין של השלטון המרכזי, באופן הפוגע בתנופה ובשגשוג של הרשויות המקומיות העותרות ביחס לישובים סמוכים. בענין זה ניתן ללמוד גזירה שווה מן ההלכה האוסרת על התערבות שלטונית לטובת אחד המתחרים בשוק חופשי, והאוסרת על "התערבות שלטונית המעניקה לאחד את אשר אינו מוענק לאחר או המצרה את צעדיו של אחד באופן שאינו מוטל על מתחרהו" (בג"ץ 1030/99 ח"כ אורון נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נו(3) 640, בעמ' 660).

35. סיכומה של נקודה זו, הנזק הנגרם כתוצאה מן ההפליה רב לאין שיעור מן התועלת הצומחת מהנחת התושבות כפי שהיא מעוגנת כיום בפקודת מס הכנסה, כך שגם מבחן השלישי של המידתיות אינו מתקיים בענייננו.

36. הסעד הראוי במצב הדברים האמור הינו ביטולה של התוספת לפקודת מס הכנסה, וקביעת קריטריון סביר, אחיד ושוויוני להענקת הטבות מס לישובים המצויים בצפון הארץ בשטח איום הטילים מדרום לבנון.

37. אשר כל האמור מתבקש בית המשפט הנכבד ליתן צו על תנאי כמבוקש בפתח עתירה זו ולאחר שמיעת העתירה להפכו למוחלט.

היום, 6 באוגוסט 2007